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深化改革,持續提升環評工作效能

2021-08-02 15:57來源: 中國環境報編輯:雪兒
  近年來,生態環境部積極推動環評改革,“簡”“放”力度不斷增強,市場營商環境不斷優化。對照高質量發展的時代新命題,環評工作如何在優布局、控規模、調結構、促轉型等方面進一步發揮作用?本報記者采訪了北京師范大學環境學院教授李巍。
  與時俱進和改革求變是我國環評制度發展完善的一大特點
  中國環境報:環境影響評價制度與經濟建設發展階段息息相關,對此您怎么看?
  李巍:現行環評法開宗明義,環評制度是協調社會經濟發展和環境保護的重要制度工具。國外的環評發展和實踐歷史也表明,環評制度不可能脫離社會經濟發展水平和階段而存在。首先,環評的對象包括發展政策、規劃、工程項目等,本身就是一定社會經濟發展階段的產物。從單個項目環評到更宏觀的戰略環評,評價技術從污染物稀釋擴散模擬到生命周期分析、大區域跨介質傳輸分析等,都說明兩者緊密相連。其次,人們對生態環境問題的認識也是隨著社會經濟發展水平不斷加深和擴展的。從識別評價常規污染物質到預測分析氣候變化、生物多樣性等復雜問題,從單純考慮環境污染影響到更系統地分析生態風險、人群健康影響、社會環境影響等,都說明環評的主要任務和作用是伴隨社會經濟的階段性發展而不斷深化、提高的。第三,不同社會經濟發展階段賦予生態環境的價值也不一樣,導致評價人類行為環境影響的準則和標準也在階段性地改變。從農業文明到黑色文明再到生態文明,權衡社會、經濟、環境等不同利益之間關系的角度和權重明顯不同,從征服自然到保護自然再到順應自然,從肆意攫取、人定勝天到現在的“綠水青山就是金山銀山”,用于指導和評價生態環境影響的原則和標準在不斷提高。
  因此,脫離社會經濟發展階段和背景去研究和使用環評制度,是極容易產生誤判和認識誤區并導致管理失靈的。對應不同的社會經濟發展階段,環評制度呈現出不同的側重點、實踐應用特色以及管理的剛性和適度靈活性。
  作為最大的發展中國家,從上世紀80年代初期改革開放到今天加強生態文明建設,國家社會經濟從貧窮落后發展到今天GDP世界第二并成為參與全球治理的大國。在這個過程中,環評制度的主要任務和作用已經從單純防治建設項目環境污染、加強區域(開發區)環境管理,上升到參與發展與保護綜合決策、源頭防控環境風險、促進綠色高質量發展的高度。這充分反映了環評制度管理和實踐與社會經濟發展的階段性緊密聯系,與時俱進和改革求變成為了我國環評制度發展完善的一大特點。目前,針對加快生態環境治理體系現代化的這一重大需求,環評制度迎來了重大發展機遇和挑戰。對此,必須通過深化改革將環評管理和實踐推進到一個嶄新的高度和水平,為生態文明建設和社會經濟高質量發展保駕護航。
  只有把環評工作置于公共和輿論監督下,才能更好地發揮環評的作用和效能
  中國環境報:有一種說法是“環評制度大家都了解,但其作用還未真正得到重視和發揮”,您是怎么看待這種說法的?
  李巍:環評工作大多關系到公共利益的保護,并且包括公眾參與內容。隨著社會對生態環境問題的重視程度不斷加強,加之媒體對環評的廣泛宣傳和報道等因素影響,可以說環評制度已經到了眾所周知的程度。這本身就是近些年環評制度向公正、公開、高效方向不斷改革的一項成果,也是大家希望看到的一個結果。因為生態環境管理部門和專家們都堅信,只有把環評工作置于公共和輿論監督下,才能更好地發揮環評的作用和效能。
  對照發達國家的環評實踐經驗,再來看我們國家發展和保護面臨的嚴峻形勢和復雜問題,可以說環評制度的作用尚未得到充分發揮,環評的一些獨特作用并未得到足夠的重視。我有這樣幾點建議。
  第一,環評應該成為推進人類命運共同體和綠色一帶一路建設的主要工具。我們應充分利用過去40余年積累的環評技術優勢和實踐經驗,將環評打造成為綠色一帶一路建設的環境管理工具。一方面,從環保角度指導和規范我國的對外投資和產能合作計劃和項目,規避重大環境風險和不利影響;另一方面,通過示范推廣我國先進的環評經驗、環保技術、環境標準等,爭取更多環境話語權并帶動相關環保產業走出去。同時,圍繞環評管理和應用開展國際培訓、研討、示范、合作研究等活動,為綠色一帶一路建設營造良好的輿論氛圍。
  第二,將應對氣候變化納入環評體系意義重大。實現碳達峰碳中和目標對于經濟快速發展和能源消費仍以煤炭為主的我國而言,是個巨大的挑戰,但同時也是一個完成產業升級和實現經濟發展綠色轉型的重大機遇。發達國家在本世紀初就開始在環評中嘗試考慮和分析氣候變化影響,并陸續推出了多個技術指南并積累了一些經驗,目前在環評特別是戰略環評中考慮氣候變化因素已經成為一種常見模式。原環境保護部環境影響評價管理司于2009年委托北京師范大學開展了將應對氣候變化納入規劃環評體系的國家方案和技術方案研究。近期,生態環境部發布了要求在幾個重點行業試點開展碳排放評估的文件,隨后重慶、浙江等省份也陸續出臺了相應的落實要求和技術指南。這說明從中央到地方都開始重視環評在應對氣候變化特別是在推動實現“十四五”規劃提出的“減污降碳協同治理”目標方面的作用。
  就在環評中系統考慮氣候變化因素而言,這些還只能算是起步工作,還主要集中在降低溫室氣體排放方面,在如何適應氣候變化影響方面仍需做更多的研究和實踐。特別是面對極端氣候頻發、影響日趨突出的形勢和問題,如最近多個地區和城市出現持續超高強度降水,造成大量財產損失甚至人員傷亡,都說明了在工程項目和規劃方案的環評中考慮氣候變化影響的重要性和迫切性。通過環評促進減碳固然重要,如何通過環評工作調整設計和優化方案,以便更好地適應氣候變化影響、增強工程和規劃的氣候韌性同樣十分重要。
  第三,將環評制度拓展為綠色金融的有利工具。當今社會的一大特征就是金融和資本的影響無處不在。人們逐步認識到,金融活動是各種環境影響和大量生態環境問題背后的主要驅動力。按照環境保護的目的和準則規范改革金融活動及其相關政策,已經成為全球范圍的共識。比如,“赤道原則”正被越來越多的金融機構所采用,以確保金融活動符合環保要求。我國的生態環境部門也會同金融監管機構出臺了多個關于鼓勵開展綠色信貸、綠色保險的指南和文件。
  近些年,我國的綠色金融事業在政府部門的積極倡導和金融業的努力推動下取得了很大發展,特別是在綠色信貸、綠色債券領域取得了顯著成效。但是在將環評應用于綠色金融管理和實踐方面尚未形成成熟的應用模式,仍有較大的潛力可挖,包括利用環評結果服務信貸審查和信用評級、統籌環評結論與信貸風險評估等來加強風險綜合管理、利用環評來引導金融更好地服務產業綠色轉型和低碳經濟發展等。
  針對環評制度本身的改革仍有很多硬骨頭要啃,還需做更大的努力
  中國環境報:近年來,環評工作改革進程不斷推進,如取消“紅頂中介”,全力推動環評機構脫鉤等。那么針對目前出現的環評機構缺少監管等環評技術服務領域的突出問題,應該怎么解決?
  李巍:我國的環評制度改革總體上已初見成效,取消“紅頂中介”、全力推動環評機構脫鉤等工作,只是把原本就不應該出現在環評制度體系中的東西清理出去,針對環評制度本身的改革仍有很多硬骨頭要啃,還需做更大的努力。
  在取消環評機構資質規定后,如何有效地監管環評機構,杜絕刻意造假、亂評價等突出問題正變得十分重要。對于環評機構的監管應從內外兩方面來加強。
  首先,要在環評機構內部建立起標準化的、完善的環評質量管理體系,覆蓋環評工作的所有環節。建議參考ISO9000質量管理體系的做法和經驗,可以先由中國環保產業協會環評分會研究制定一個企業級的環評質量管理體系,征求意見和試點完善后正式實施,所有環評機構自愿申請并聲明遵守。還應加強環評項目信息公開和工作質量自查自評。鼓勵或要求環評機構在接受環評項目委托后,及時對外公開項目信息和環評階段性成果,并將此與公眾參與環節充分銜接。環評機構應對上一年的環評項目管理和工作質量進行自查自評,并形成自查報告,經機構管理者或授權責任人簽字后,遞交行業協會和主管部門備案。
  其次,繼續加強對環評機構的外部監管,加快建立覆蓋全國的環評機構信用評估和分級體系,評估和分級結果向全社會公開,并接受金融機構、監管部門、業主單位等環評機構主要利益相關方的查詢。同時,必須加強獎優懲劣,教育和引導環評市場良性發展,杜絕“劣幣驅逐良幣”的現象發生。充分發揮環評行業協會的作用,通過組織培訓、交流、展覽等活動主動引導環評市場向質量和效益雙贏的方向發展。定期開展優秀環評機構評選和良好環評實踐案例征集,并將結果對外發布,通過公眾和輿論監督引導環評市場良性發展。同時,對于存在惡意低價競爭、踐踏環評質量底線、被合理投訴且不改正等破壞環評市場行為的環評機構,通過行業協會進行查證和公開譴責并納入不良信用記錄,性質或影響惡劣的由主管部門進行處罰。
  總之,只有加強教育引導、推動內外兼修、加大獎優罰劣和輿論監督力度,多措并舉才能更好地預防和解決環評服務領域出現的諸多問題和不正常現象。
  以提高環評有效性為主要目的,聚焦環評管理和實踐兩方面的突出問題深化改革
  中國環境報:您認為下一步環評制度的改革應聚焦在哪幾個方面?
  李巍:目前環評制度改革正進入真正的攻堅期,應在進一步明晰環評制度定位和重大應用需求的基礎上,以提高環評有效性為主要目的,聚焦環評管理和實踐兩方面的突出問題、短板和弱項,進一步深化改革。
  第一,建議加快環評法的修訂和完善,為深化環評制度改革指明方向。目前環評法規建設已經滯后于環評改革進程,使得許多改革工作缺乏法律依據和方向性的指導,包括戰略環評和政策環境影響分析的法律地位和重點,環評與“三線一單”管理要求的關系,在環評中考慮應對氣候變化、保護生物多樣性等復雜問題或因素的具體要求,戰略環評、規劃環評、建設項目環評等的銜接互動及程序性規定等。這些涉及到具體法律規定的問題已經影響到了環評制度改革的深化和推進,必須抓緊解決。
  第二,加強環評制度體系與“三線一單”的協調應用,完善相關制度性規定。“三線一單”是與國土空間規劃管理相適配的,是通過分區、分級、分要素精細化管控實現生態環境持續改善目標的新手段。目前“三線一單”編制和試點應用工作已經全面鋪開,先行開展工作的長江流域許多省份已將“三線一單”寫入了地方生態環境保護法規,其中一些省、市包括四川、重慶、浙江等還出臺了要求在環評中應用“三線一單”成果的文件。但是如何系統地協調環評與“三線一單”的關系,充分發揮兩者的優勢和合力,還缺乏實踐經驗和制度性的規定。對此,應加大試點應用的力度和相關研究工作,不斷發現問題、解決問題和總結先進經驗,將“三線一單”精細化管控和強化準入的精髓融入進環評制度體系,更好地推動環評成果的落地應用,進一步提高環評工作的有效性。
  第三,繼續發揮區域、流域戰略環評的作用,推動產業綠色轉型和經濟高質量發展。2007年規劃環評條例頒布實施以來,生態環境部組織開展了多輪大區域發展戰略環評,充分發揮了戰略環評“保底線、優布局、控規模、嚴準入、促安全”的綠色發展調控效能和重大生態環境風險預防作用,為國家重大發展戰略科學決策和加強區域生態環境管理提供了有力支撐。但是,戰略環評在現行法規和管理制度中缺乏明確支撐,而國土空間規劃環評亦不能取代大區域戰略環評的作用。建議盡快從法規和制度上明確戰略環評的地位和作用,同時將其應用拓展至流域發展戰略領域,重點圍繞黃河流域生態保護和高質量發展戰略開展環評工作,為黃河流域資源型經濟綠色轉型指明方向、設計路徑,為加強流域生態保護設定目標并優化方案,為推動流域高質量發展提出對策并形成有針對性的建議。
  第四,將應對氣候變化納入環評工作,進一步完善環評制度和技術體系。如何在環評工作中科學、合理地分析和評價氣候變化因素及其影響,對于環評制度改革來說是一個重要的機遇和挑戰。盡管管理部門和專家學者們已經認識到了環評制度在推動實現碳達峰碳中和目標和減污降碳協同治理方面的潛在作用,但相關管理規定和關鍵技術方法仍顯欠缺。對于氣候變化因素納入環評體系的模式,是嵌入式還是補充式,目前還在爭論;而關于評什么、怎么評、如何用等關鍵問題,更是需要深入研究和探討。就如同有專家預測碳達峰碳中和目標將給我國經濟發展帶來革命性變革一樣,我認為氣候變化問題帶給現行環評制度的挑戰也將是非常深刻的,從管理規定、技術導則到評價模式、重點任務,再到評價結論和管理應用大多存在空白,亟待研究建立和示范應用。
  是否能夠實現對公共生態環境利益的最大程度保護,是衡量環評效果的根本性原則
  中國環境報:近年來環評工作公眾參與實際效果如何?您認為應該如何解決項目環境影響公眾感受和專業結論差距大的問題?
  李巍:近年來,環評中公眾參與的水平和效果都有較大的提升,這與管理部門強調、社會輿論關注、環評機構重視、公眾意愿增強密切相關。其中,環境管理部門出臺了暫行辦法,提高要求的同時進一步規范了環評中的公眾參與行為。媒體監督也發揮了很大作用,從不同側面報道了多個典型案例,引發了廣泛的社會關注。受多重因素特別是環評報告書技術審查要點的直接影響,環評機構也更加重視公眾參與工作,并注意保存公眾意見調查記錄供管理部門抽檢。隨著環境意識的提高,公眾參與環評更加積極,開始主動表達意見和建議。這些都使得環評公眾參與較以往有很大改善。
  關于公眾對項目環境影響感受和專業評價結論之間差距較大的問題,應從幾個方面來分析和解決。
  首先,要解決環境影響分析評價結論表達和解釋的大眾化或通俗化問題。項目環境影響主要是通過專業技術方法分析、預測和評價得到,結論大多采用專業術語來表達,以便通過專家評審,但是這些專業性的東西大多數公眾理解起來很困難,因此極易造成不理解、誤解甚至引發對評價結果和結論的質疑。學習國外經驗,環評機構有必要將環境影響報告書和重要評價結果制作成滿足不同對象需求的版本,比如技術版給專家審查用,報批版給管理部門審核用,大眾版則用于公眾參與;其中一些重要評價結果和結論可以采用圖片、圖像再加上便于理解的文字說明來表達。
  其次,評價機構應該牢記環評是為保護公共利益服務的、是為廣大人民群眾服務的宗旨,要把公眾參與視為與受影響公眾等利益相關方充分溝通并達成共識的一個過程,而不是一次簡單的公告、調查和會議。這個溝通和解釋并尋求共識的過程,可能需要重復多次并貫穿整個環評工作,越是復雜的問題和影響越是需要不厭其煩的溝通和解釋。
  第三,環評人員(工程師)不應該在公眾參與中有所謂的專業優越感。相對于僅獲取公眾的意見和看法,能夠與公眾對關鍵環境問題和影響達成共識甚至形成新的替代方案,才是環評公眾參與的要義和價值體現。
  中國環境報:您認為環評所能實現的最佳的效果應該是什么樣子的?
  李巍:環評的最佳效果就是能夠及早介入到開發方案設計和決策過程中,分析評價各種替代方案的潛在生態環境影響和風險,并與發展所帶來的社會經濟利益進行充分權衡,以此尋找到社會、經濟、環境效益統籌協調的優化方案,提出必要的環境風險防控、不良環境影響最小化和生態補償措施,形成跟蹤監測和環境管理計劃,實現對公共環境利益的最大程度預防性保護。這其中,是否能夠實現對公共生態環境利益的最大程度保護,是衡量環評效果的根本性原則。需要滿足5個基本要素,即符合法定程序、數據信息翔實、滿足技術規范、結果結論可信、利益相關方接受。
  任何要求和改變都不得觸碰和突破環評的質量底線,合規和質量是環評工作的紅線
  中國環境報:近年來,各地查處了不少環評弄虛作假的案例,一些編制單位和人員甚至采用“抄作業”的方式編制環評報告。有人認為,這與推進“放管服”改革、環評審批時間大大縮短有關,您如何看待這個問題?對解決這類問題您有什么建議?
  李巍:這個問題涉及到環評機構和環評工程師的職業操守和職業道德底線,容不得任何借口、變通和所謂的“理解”。任何要求和改變都不得觸碰和突破環評的質量底線,合規和質量是環評工作的紅線。而弄虛作假、“抄作業”等行為侵犯了環評的紅線,必須嚴懲。根據新修訂的刑法修正案,這些行為可能已經涉嫌犯罪,絕對是要不得的。
  “放管服”改革的主要目的是要提高整體工作效率,環評審批時間縮短是經過反復研究和論證,認為合理可行才做出的改革決策。這并不意味著可以降低對環評工作質量要求,反而實際上對環評工作的質量提出了更高的要求。因為只有環評工作質量高,環評審批時間才能真正縮短。如果每個行業都拿工作時間短作為借口,肆意放松要求、簡化工作任務、損害工作質量,那么傷害的不僅是環評行業,而是整個國家社會經濟運行的基礎,絕對要不得。
  只有質量和速度并重才能更好地實現“放管服”目標,只有速度沒有質量的環評是要不得的。環評機構和工程師必須嚴守質量紅線。內部可以通過優化整合資源提高工作效率,在必要的情況下也可以聯合其他環評機構和獨立專家一起開展環評工作,合理地加快環評工作進度。對外可以跟業主方加強溝通,告知其關于環評工作程序和質量的法律規定和管理要求,強調確保質量對于環評報告能否順利通過專家評審和管理部門審批的重要性,否則可能“欲速則不達”,還可能受到行政處罰甚至刑事追究,導致項目前期工作拖延甚至失敗。作者:杜宣逸
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