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吳嗣駿:強化法制保障,完善環境信息披露指標

2020-11-18 18:35來源: 中國環境報編輯:楊澤帆
生態環境部環境規劃院專家吳嗣駿
 
  今天主要跟大家匯報一下,我們近幾年來,配合生態環境部所做的環境信息強制性披露以及相關研究工作。
  在整個“十三五”期間,我們國家都在不斷強化提高對環境信息強制性披露的重視程度。
  在2010年,原環境保護部印發了《上市公司環境信息披露指南》(征求意見稿)。
  其實早在2015年9月,在中共中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》中,就已經提出要建立上市公司環保信息強制性披露機制。
  2018年6月,七部委聯合印發了《關于構建綠色金融體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》中,進一步明確了建立和完善上市公司和發債企業的強制性信息披露制度。但是把發債企業引入強制性披露制度相關體系設定中,是在2016年就已經完成。
  2017年6月,我本人非常有幸在部里借調時,參與了原環境保護部和證監會共同簽署的共同開展上市公司環境信息披露工作的合作協議。
  2017年10月,習近平總書記在黨的十九大報告中指出,強化排污者責任,健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。
  2017年11月,原環境保護部印發了《重點排污單位名錄管理規定試行》;同年12月,證監會根據2016年《關于構建綠色金融體系的指導意見》的要求,開始逐年修訂《上市公司年度報告》和《半年度報告》的內容準則。
  2018年6月,中共中央印發《全面加強生態保護,堅決打好污染防治攻堅戰的意見》,提出健全強制性披露制度。
  2015年-2018年,國家對于環境信息強制性披露制度主體認定,是從上市公司不斷拓展到其他主體上來。單從文件的要求方面也可以發現,黨中央逐步地重視了起來。
  就上市公司而言,證監會的監管更多。根據2016年七部委印發的《指導意見》,證監會分別在2017年和2018年兩次修訂了定期報告制度,即《年度報告》和《半年度報告》的二號準則、三號準則。
  其中2017年《年度報告》明確要求上市公司需要披露信息;2018年《半年度報告》中,重點就排污單位重點上市公司及其子公司要在《年報》《半年報》中披露信息,其他如不需要披露的應提供相關解釋。
  在今年年底,原則要求所有上市公司都應該披露環境信息。
  我們通過對發達國家的信息披露制度梳理,發現了以下幾點值得關注的地方。
  以美國為例。美國以EPCR法案為基礎,建立起了四項報告制度。而如果進一步對美國信息披露體系進行梳理可以看到,美國針對不同排放情況,即正常排放和非正常排放,制定了不同的管理要求。同時,針對不同排放情況又涉及不同污染物質,包括有限控制污染物、有毒化學品和非正常排放的超標排放及事故排放。在制度建設方面,美國也通過了比較嚴格的法律制度,對整體信息公開或披露進行了規定,從而搭建起了比較完善的框架。
  我們知道,公開是個人或者企業的事情需要暴露到所有人面前;而披露,則一般是指通過比較正式的渠道進行公布和發表。
  以美國為代表的發達國家信息披露,有以下幾個特點:建立統一信息平臺方面,美國環保署建立起了國家數據庫,并免費向社會公開;法律體系方面,涉及到信息披露的有《清潔空氣法》《信息自由法》《環境基本法》等;第三方推動機制方面,主要是靠市場推動相關工作,而不是單純地依靠行政壓力,這與國外市場已經形成了比較權威的、體量較大的第三方機構密不可分;在披露的全面性等方面,以美國為代表的發達國家也已經有了相對成熟的制度設計。
  經過多年的發展,我國在上市公司環境信息披露方面,在證券、金融領域也已經具有了多年的法律基礎。參照《英國公司法》以及證券監管部門達成的一致要求,我國建立起了環境會計信息披露制度。對于公開的文件,原環境保護部印發的31號部令第十條,規定了重點排污單位應通過哪些渠道披露信息,同時明確了幾方面的披露內容要求。并在此基礎上,于2017年8月進一步印發了征求意見稿。
  我們通過梳理發現,整體來看,環境信息公開的作用與披露相比,還相對有限。
  第一,信息公開在一些行業,如化工、鋼鐵、冶煉重點污染行業,區分度不足。
  第二,從區域上看,如京津冀、長三角、黃河流域等重點地區,沒有特別明確的區分。
  第三,針對企業超標排放情況,具體超標排放因子,超標排放倍數、頻次以及執法方面,罰款金額、違法情形、下達行政處罰頻次等沒有明確規定。
  第四,指標方面,披露應該更多關注對社會影響大、環境污染比較嚴重以及老百姓關注度更高的指標。公開指標隨意性也是限于信息披露沒有特別明確的法律框架的要求,導致某些企業在開展公開、披露的時候盡可能選擇有益于自己發展以及形象建立的指標,進行披露。
  第五,信息獲取方面,按照31號部令,企業只要公開,就認為符合要求。但是,信息披露應該要求企業通過更明確的渠道,以更規范的形式進行公開,包括披露的信息能夠做到真實、可查,從而切實提高公民環境信息知情權。
  第六,對于環境信息公開或披露的核查標準校核的情況,沒有建立明確的規范體系,用于考核企業到底披露信息是否真實、能否統一口徑等。
  最后,結合近幾年配合生態環境部的相關工作,以及從2019年開始制定強制性信息披露的改革制度工作,包括管理辦法、文件等。提出以下建議。
  第一,強化法制保障。對于監管部門來說,應更明確監管要求以及監管基礎。對于企業來說,應進一步玩啥法律制度,要讓企業有一個更明確的可參照執行的規范,應有具體的法律嚴格規定披露框架、具體內容等。
  第二,完善環境信息披露指標。目前,證監會的二號準則、三號準則,以及環境領域的公開要求,只是對公開內容的名稱進行了界定,比如排放污染物的濃度、總量、名稱,但對具體細節都還只是定性描述。未來,應更多對每一條指標不斷細化,增加排污費、行政處罰。同時,對行政處罰也應細化具體分類,以及違法情形、違法頻次、違法嚴重性和是否具有主觀意識等。
  第三,重點關注重大環境行政處罰信息披露工作。在以往,我們的信息披露更多關注污染物、民眾關注度高的方面,而此類信息都會集中到重大行政處罰,比如超標排放、危廢管理制度不嚴格等。目前,上市公司在定期報告中,合規性要求已經達到了比較好的水平,但是在臨時報告重大行政處罰信息方面,仍然嚴重不足。建議有關部門盡快出臺完善行政處罰的披露規定,加大監管力度。
  第四,明確重大行政處罰定義。目前,環境領域和證券監管領域,對重大行政處罰存在著比較大的分歧。未來,需要通過進一步界定重大行政處罰邊界和內涵,使兩個體系的監管工作能夠更好地銜接。
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